Motivele pentru care CCR a respins o excepție de neconstituționalitate care viza declararea stării de alertă și interzicerea activităților în domeniul HoReCa

În Monitorul Oficial nr. 814 din 25 august 2021 a fost publicată decizia nr. 416 din 10 iunie 2021 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4¹, art. 4², art. 4³, art. 4⁴ și art. 4⁵ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de  Management al Situațiilor de Urgență și ale art. 3 și art. 8 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Este vorba despre norme care reglementează starea de alertă, declararea și prelungirea acesteia, dar și suspendarea consumul produselor alimentare și băuturilor alcoolice și nealcoolice în spațiile comune de servire a mesei din restaurante, hoteluri, moteluri, pensiuni, cafenele sau alte localuri publice, atât în interiorul, cât și la terasele din exteriorul acestora.

Curtea Constituțională a României (CCR) a detaliat motivele pentru care a respins această excepție care a fost invocată în cadrul soluționării unei acțiuni în anulare a două acte administrative cu caracter normativ prin care se instituie starea de alertă națională și se interzice desfășurarea de activități economice în domeniul HoReCa.

Ce au susținut inițiatorii excepției de neconstituționalitate:

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia – mai multe societăți comerciale – au apreciat că definiția stării de alertă din cadrul art. 4¹ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 este de maximă generalitate, ambiguitate și face un amalgam între termenii „situație de urgență”, „răspuns la situație de urgență” și „amplificare răspuns” și că nu există o delimitare clară între noțiunea de „stare de alertă” și cea de „stare de urgență”, fapt ce creează confuzii.

Se susține că în ceea ce privește instituirea stării de alertă, legislația nu reglementează o procedură completă de contestare a acesteia. Aceasta reiese și din faptul că starea de alertă și măsurile subsecvente se stabilesc fie prin hotărârea Guvernului, fie prin hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență, fie prin ambele și prin hotărârea comitetului județean pentru situații de urgență. Or, acest lucru lipsește de claritate și previzibilitate dispoziția criticată, cu consecința unei proceduri de contestare în justiție neclare, incompletă și lipsită de caracterul urgent.

Inițiatorii au apreciat că Legea fundamentală face referire, în art. 73 alin. (3) lit. g) și art. 93, la starea de asediu și starea de urgență, fără a face vreo referire la starea de alertă: ”Or, prin reglementarea acestei noțiuni se eludează prevederile aplicabile în cazul stării de urgență, precum și cele referitoare la competențele și atribuțiile Parlamentului în sfera restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale.”

Referitor la dispozițiile art. 4³ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 s-a arătat că acestea sunt lipsite de claritate și previzibilitate, în condițiile în care starea de alertă națională se declară de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență, cu acordul prim-ministrului, care este președintele acestui comitet, nesocotindu-se regimul incompatibilităților funcției de membru al Guvernului.

”Modalitatea de interpretare a dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 55/2020 a determinat o instituire perpetuă a stării de alertă, astfel că măsurile luate nu sunt temporare, lăsând fără conținut unele drepturi și libertăți fundamentale, cu încălcarea art. 53 din Legea fundamentală”, au mai arătat autorii excepției.

Aceștia mai susțin că dispozițiile art. 8 din Legea nr. 55/2020, care reglementează posibilitatea suspendării unor activități, fără însă a preciza în cuprinsul articolului că această suspendare trebuie să se realizeze prin lege, „sunt imprecis formulate și creează senzația unei delegări de competență către alte organisme ce nu au atribuții de tip legislativ și implicit care astfel iau măsuri de reducere de drepturi și libertăți”.

Extrase din decizia motivată a Curții Constituționale

Curtea apreciază că dispozițiile Legii nr. 55/2020 referitoare la  declararea/prelungirea/încetarea stării de alertă în cazul pandemiei de COVID-19 reprezintă norme speciale, derogatorii de la dreptul comun în materie, reprezentat
de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004. Or, în aceste condiții, Curtea constată că mențiunea de la art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia se exclude de la aplicare procedura declarării stării de alertă reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004, trebuie interpretată în sensul că inclusiv art. 4¹—art. 4⁵ din aceeași ordonanță sunt excluse de la aplicare în cazul declarării sau prelungirii stării de alertă pe teritoriul României în contextul pandemiei de COVID-19.

Curtea constată că un alt argument în sensul inaplicabilității dispozițiilor art. 4¹—art. 4⁵ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 în cauza de față decurge din faptul că Hotărârea Guvernului nr. 1.065/2020, a cărei anulare se solicită, reglementează, pe lângă prelungirea stării de alertă pe teritoriul României având în vedere pandemia de COVID-19, însăși măsurile care se aplică pe durata stării de alertă pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. (…) În condițiile în care, prin Decizia nr. 157 din 13 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 15 mai 2020, s-a statuat că dispozițiile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență sunt constituționale în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, Curtea constată că declararea stării de alertă prin care se restrânge exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale nu poate avea ca temei dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004, aceasta neputând sta la baza emiterii Hotărârii Guvernului nr. 1.065/2020.

Dispozițiile art. 4¹—art. 4⁵ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004, a căror neconstituționalitate se critică, nu sunt aplicabile litigiului pendinte, în cadrul căruia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate cu un atare obiect. Având în vedere aceste aspecte, Curtea observă că decizia instanței de contencios constituțional nu poate produce un efect concret asupra desfășurării procesului în acest caz, excepția de neconstituționalitate neavând legătură cu soluționarea cauzei în sensul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992. Având în vedere aceste aspecte, Curtea urmează să respingă, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4¹—art. 4⁵ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență.

Curtea observă că dispozițiile art. 8 din Legea nr. 55/2020 reglementează, în esență, posibilitatea suspendării, pe durata stării de alertă, a consumului produselor alimentare și băuturilor alcoolice și nealcoolice în spațiile comune de servire a mesei din restaurante, hoteluri, moteluri, pensiuni, cafenele sau alte localuri publice, atât în interiorul, cât și la terasele din exteriorul acestora. Măsura reglementată de articolul criticat se circumscrie categoriei măsurilor sectoriale adoptate în domeniul economic pentru diminuarea impactului tipului de risc, potrivit art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020. Așa fiind, rezultă că măsura în cauză, prin specificul său, se circumscrie restrângerii exercițiului libertății economice prevăzute de art. 45 din Legea fundamentală, astfel încât reglementarea acesteia trebuie să respecte cerințele stabilite de către instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa. Or, Curtea observă că măsura restrângerii exercițiului libertății economice este expres prevăzută de Legea nr. 55/2020, act de reglementare primară, adoptat de către Parlament.

Curtea constată că dispozițiile art. 8 din Legea nr. 55/2020 respectă cerințele de claritate și previzibilitate, astfel încât nu poate fi reținută nici critica potrivit căreia acestea „sunt imprecis formulate și creează senzația unei delegări de competență către alte organisme ce nu au atribuții de tip legislativ și implicit care astfel iau măsuri de reducere de drepturi și libertăți”. (…) Curtea constată că toate noțiunile utilizate în cuprinsul art. 8 din Legea nr. 55/2020 au un conținut clar și ușor determinabil de către destinatarul normei.

Curtea observă că dispozițiile criticate reglementează declararea/prelungirea stării de alertă în vederea prevenirii și combaterii efectelor pandemiei de COVID-19. Or, este evident că apariția, evoluția și încetarea pandemiei de COVID-19 nu reprezintă aspecte/împrejurări ce pot fi caracterizate prin certitudine, elementele ce influențează aceste etape de desfășurare nefiind predictibile/cuantificabile. Așa fiind, Curtea apreciază că legiuitorul se află într-o imposibilitate obiectivă de a reglementa o durată maximă pentru care se poate institui starea de alertă în cazul pandemiei de COVID-19.

Cu toate acestea, Curtea apreciază că legiuitorul trebuie să compenseze această imposibilitate obiectivă prin reglementarea unui ansamblu legislativ complet, clar și previzibil, în materia declarării/prelungirii stării de alertă în vederea prevenirii și combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, menit să asigure respectarea principiului proporționalității. Astfel, legiuitorul trebuie să reglementeze, de exemplu, organul ce poate dispune această măsură, definirea măsurii, condițiile ce stau la baza dispunerii/prelungirii măsurii, durata maximă a fiecărei dispuneri/prelungiri, conținutul acesteia, calea de atac etc.

Curtea constată că viciul de neconstituționalitate circumscris inexistenței unei căi de atac efective în ceea ce privește contestarea hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau încetează starea de alertă și a actelor subsecvente a fost sancționat prin pronunțarea Deciziei nr. 392 din 8 iunie 2021.

DOCUMENT – Decizia nr. 416 din 10 iunie 2021 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4¹, art. 4², art. 4³, art. 4⁴ și art. 4⁵ din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență și ale art. 3 și art. 8 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei  de COVID-19: