Curtea de Apel Oradea a admis acțiunea formulată de primarul comunei Gepiu, Ioan Purge, și a anulat raportul de evaluare prin care Agenția Națională de Integritate constatase existența unui conflict de interese administrativ. Prin sentința pronunțată la 5 martie 2026, instanța a dispus anularea Raportului de evaluare nr. 8060/G/II/22.02.2022 și a obligat ANI la plata sumei de 3050 lei cu titlu de cheltuieli de judecată. Hotărârea nu este definitivă și poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.

Cauza privește una dintre cele mai sensibile teme din contenciosul administrativ al integrității publice: în ce măsură semnarea unor documente emise de primărie, în cadrul unei proceduri urbanistice care privește o rudă apropiată a primarului, poate constitui conflict de interese. Din lectura hotărârii rezultă însă că soluția Curții de Apel Oradea nu s-a întemeiat exclusiv pe ideea că documentele respective ar fi fost simple acte tehnice, ci pe un ansamblu mai larg de argumente: natura juridică a certificatelor de urbanism și a celorlalte înscrisuri, lipsa unei decizii administrative propriu-zise luate de primar, caracterul premergător al actelor în raport cu aprobarea PUZ-ului și emiterea autorizației de construire, dar și existența unei hotărâri penale definitive de achitare pentru aceeași situație premisă.

Cum a început cazul: sesizarea din 2017 și extinderea evaluării ANI

Dosarul a pornit de la o sesizare formulată la Agenția Națională de Integritate la data de 2 martie 2017. Hotărârea arată că ANI a fost sesizată de o persoană fizică cu privire la faptul că primarul comunei Gepiu nu ar fi respectat regimul juridic al conflictelor de interese în perioada exercitării funcției. În forma inițială, sesizarea făcea referire la subvenții APIA, nu direct la proiectul agropensiunii. Ulterior însă, în cursul evaluării, inspectorii de integritate au analizat și alte acte emise de primar în timpul mandatului.

Curtea reține că, în temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, ANI a demarat activitatea de evaluare pentru perioada 16.06.2016–14.07.2021 și că raportul de evaluare s-a întemeiat pe documente transmise de Primăria Gepiu, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, Oficiul Național al Registrului Comerțului și APIA. Tot din hotărâre rezultă că procedura de informare a persoanei evaluate a fost parcursă, reclamantul fiind încunoștințat atât despre deschiderea evaluării, cât și despre elementele de conflict de interese pe care ANI aprecia că le-a identificat.

Ce a reținut ANI în raportul de evaluare

În raportul nr. 8060/G/II/22.02.2022, ANI a apreciat că primarul s-ar fi aflat în conflict de interese deoarece, în exercitarea funcției, a semnat mai multe documente necesare procedurii urbanistice pentru realizarea unei agropensiuni de către fiul său, persoană fizică autorizată. Potrivit argumentației ANI, aceste documente au contribuit la crearea cadrului legal pentru desfășurarea activității comerciale și pentru edificarea construcției, ceea ce ar echivala cu un folos patrimonial pentru o rudă de gradul I. Hotărârea redă această logică a inspectorilor de integritate, inclusiv ideea că prin obținerea certificatelor de urbanism și a tuturor documentelor necesare s-ar concretiza „creșterea patrimoniului persoanei fizice autorizate”.

ANI a invocat dispozițiile art. 70, 71 și 76 din Legea nr. 161/2003, precum și art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, susținând că primarul avea obligația să se abțină de la emiterea sau semnarea unor acte care ar putea produce un folos material pentru fiul său. În apărarea raportului, Agenția a mai arătat că reclamantul ar fi putut delega aceste atribuții altor persoane din primărie și a insistat asupra celerității cu care au fost emise unele documente, sugerând că rapiditatea soluționării ar constitui un indiciu de favorizare. Hotărârea redă explicit această susținere a ANI, inclusiv ideea că, din perspectiva Agenției, în conflictul de interese administrativ sancțiunea poate interveni și pentru simpla posibilitate de anticipare a deciziei autorității.

Actele concrete analizate de ANI

Din hotărâre rezultă că raportul ANI a avut în vedere, în esență, mai multe categorii de documente semnate de primar: certificate de urbanism emise pentru proiectul de înființare a unei agropensiuni, acte privind consultarea publicului pentru elaborarea Planului Urbanistic Zonal, raportul de informare și consultare a publicului și avizul de branșare la rețeaua de alimentare cu apă și canalizare. Toate aceste înscrisuri au fost analizate de ANI ca părți ale unei proceduri administrative care a permis dezvoltarea investiției fiului primarului.

Punctul sensibil al cauzei a fost însă dacă aceste înscrisuri pot fi tratate juridic drept acte administrative care produc, prin ele însele, un folos material ori dacă ele trebuie privite ca acte premergătoare unei proceduri mai ample, în care deciziile efective sunt adoptate de alte autorități și în alte etape. Tocmai pe această distincție se construiește, în mare măsură, și motivarea instanței.

Ce a susținut primarul în instanță

În fața Curții de Apel Oradea, reclamantul a contestat raportul ANI susținând că actele semnate nu produc efecte juridice directe și nu generează un folos material în sensul art. 76 din Legea nr. 161/2003. Hotărârea arată că apărarea sa a fost construită pe ideea că, prin aceste documente, el a confirmat sau atestat situații de fapt și de drept rezultate din evidențele primăriei, fără a lua o decizie administrativă propriu-zisă în favoarea fiului său. Instanța redă explicit această poziție, arătând că reclamantul a susținut că prin actele semnate a confirmat „exactitatea sau realitatea unui fapt și/sau a atestat un drept sau un fapt” în raport de documentele deținute de administrația locală.

Reclamantul a susținut, totodată, că certificatul de urbanism are doar rol informativ și nu conferă dreptul de a construi, că documentele privind consultarea populației și raportul de consultare a publicului reprezintă etape procedurale obligatorii, iar avizul de branșare este un document tehnic legat de infrastructura edilitară. De asemenea, a arătat că aceste înscrisuri au fost doar documente premergătoare obținerii hotărârii de consiliu local privind aprobarea PUZ-ului, avizului arhitectului-șef și, în final, autorizației de construire. Hotărârea consemnează în mod expres această apărare.

Un alt argument al reclamantului a privit așa-numita „celeritate” a emiterii certificatelor de urbanism. Potrivit hotărârii, acesta a depus 16 certificate de urbanism eliberate de Primăria Gepiu pentru alte persoane, pentru a arăta că practica instituției era de a soluționa astfel de cereri în 1–15 zile, în limitele legii, iar emiterea rapidă a certificatelor pentru fiul său nu reprezenta o situație ieșită din comun.

Cum a analizat instanța natura juridică a certificatului de urbanism

Unul dintre cele mai importante pasaje ale hotărârii privește certificatul de urbanism. Curtea de Apel Oradea reproduce prevederile art. 6 din Legea nr. 50/1991 și arată că certificatul de urbanism este „actul de informare” prin care autoritatea face cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic și tehnic al terenului, stabilește cerințele urbanistice și enumeră avizele și acordurile necesare, dar că, potrivit legii, „certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa lucrări de construcții”.

Mai mult, în hotărâre apare și ideea că, din perspectiva contenciosului administrativ, certificatul de urbanism este susceptibil de control odată cu actul administrativ la baza căruia stă, adică odată cu autorizația de construire. Această nuanță este importantă, pentru că ea arată că instanța nu tratează certificatul de urbanism ca pe un act autonom de dispoziție patrimonială, ci ca pe un element pregătitor într-o procedură mai amplă.

Curtea de Apel Oradea face trimitere inclusiv la practica Înaltei Curți privind adeverințele care atestă o stare de fapt rezultată din evidențele primăriei și reține, prin analogie, că „simpla semnare a certificatelor de urbanism ce atestă o stare de fapt care rezultă din evidențele primăriei, ca acte premergătoare autorizației de construire, nu presupune, per se, o decizie administrativă despre care să se poată reține că ar fi fost influențată de interesul material/personal al reclamantului”. Acesta este unul dintre cele mai clare pasaje din hotărâre și unul dintre cele mai importante pentru înțelegerea soluției.

Documentele privind consultarea publicului și avizul de branșare, văzute de instanță ca acte premergătoare

Curtea nu s-a limitat la certificatele de urbanism. Ea a arătat că aceleași argumente sunt valabile și pentru adresa privind consultarea populației pentru intenția de elaborare a PUZ-ului și pentru raportul de informare și consultare a publicului. Din hotărâre rezultă că aceste acte au fost întocmite cu respectarea metodologiei legale privind informarea și consultarea publicului și că, în perioada relevantă, nu au fost înregistrate observații sau sugestii din partea publicului. Prin urmare, instanța le-a tratat nu ca pe niște acte decizionale care acordă un beneficiu patrimonial, ci ca pe documente ce atestă parcurgerea unei proceduri legale de transparență urbanistică.

În ceea ce privește avizul de branșare la rețeaua de apă și canalizare, hotărârea relevă că beneficiarul deținea deja un contract pentru serviciul de alimentare cu apă, iar emiterea avizului privea condițiile tehnice de racordare la infrastructura edilitară. În forma apărării reclamantului, consemnată în hotărâre, se arată că prin emiterea acestui aviz nu s-a generat un folos material, ci s-a asigurat accesul la rețea în condițiile tehnice prevăzute de lege. Curtea a integrat această piesă în aceeași logică a actelor premergătoare procedurii de construire.

Distincția decisivă: acte premergătoare versus decizie administrativă propriu-zisă

Hotărârea redă chiar formula potrivit căreia, pentru a se reține conflictul de interese, trebuie îndeplinită condiția referitoare la implicarea în luarea deciziei și condiția privind existența interesului patrimonial.

În același context, din hotărâre rezultă că reclamantul nu avea competența de a iniția hotărârea de consiliu local privind aprobarea documentației urbanistice și nici de a participa la adoptarea acesteia în sensul avut în vedere de lege. Curtea redă ideea că documentele semnate de primar erau „documente premergătoare necesare adoptării Hotărârii Consiliului Local Gepiu și în final eliberării autorizației de construire”, iar semnarea lor „nu echivalează cu rezolvarea sau luarea unei decizii”. 

Curtea nu spune doar că „nu există folos material”, ci și că semnarea acelor acte nu are, în configurația cauzei, natura unei veritabile decizii administrative prin care primarul să fi favorizat direct patrimonial o rudă de gradul I.

Cum a fost tratat argumentul ANI privind delegarea atribuțiilor

ANI a susținut că primarul ar fi putut evita conflictul de interese delegând semnarea actelor. Curtea a răspuns și acestui punct. Din hotărâre rezultă că instanța a considerat lipsită de forță ideea potrivit căreia reclamantul ar fi trebuit, practic, să evite emiterea acelor acte prin concediu sau prin substituire artificială, mai ales în condițiile în care actele erau legale, obligatorii și țineau de funcția sa. Într-un pasaj relevant, Curtea notează că instanța penală apreciase deja ca lipsită de logică sugestia că primarul ar fi trebuit „să-și ia câte o zi de concediu” pentru ca actele să fie semnate eventual de viceprimar. Curtea de contencios administrativ a preluat și ea acest argument în contextul analizării efectelor hotărârii penale definitive.

În plus, în hotărâre se mai reține că, prin actele semnate, reclamantul nu a făcut altceva decât să confirme exactitatea unor date din evidențele administrației locale sau să ateste parcurgerea transparentă a unor proceduri, ceea ce, în esență, „ar fi făcut orice altă persoană în locul său”, fără ca interesul privat să fi fost prioritizat în detrimentul interesului public.

Elementul decisiv din finalul hotărârii: achitarea definitivă din penal și principiul ne bis in idem

În finalul motivării, Curtea de Apel Oradea acordă un rol major existenței unei hotărâri penale definitive de achitare pronunțate în legătură cu aceeași situație de fapt.

Instanța arată explicit că este învestită cu soluționarea unui conflict de interese de natură administrativă și recunoaște că activitatea ANI poate fi, în principiu, efectuată legal în acest cadru. Dar adaugă imediat că nu poate fi ignorat faptul că cercetarea penală a vizat aceeași faptă în latura sa obiectivă și că factorii angajării răspunderii administrative sunt aceiași: emiterea unui act administrativ, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine sau pentru o rudă de gradul I, cu încălcarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public.

Mai departe, Curtea spune limpede că din motivarea deciziei penale definitive rezultă că reclamantul a emis în mod legal actele analizate și de ANI, în exercitarea atribuțiilor sale de primar, „fără însă ca vreunul din aceste acte să fie de natură să procure, în mod direct, beneficiarului un folos patrimonial”. Tot aici este inserat și pasajul privind finanțarea AFIR, despre care hotărârea penală, preluată în motivarea de contencios administrativ, spune că a fost obținută independent de cele șase acte administrative, într-un sistem concurențial și transparent.

Pe baza acestor considerente, Curtea de Apel Oradea ajunge la una dintre concluziile-cheie ale hotărârii: „nu mai poate subzista o răspundere administrativă” stabilită în condițiile art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003, raportat la soluția de achitare definitivă pronunțată în dosarul penal pentru aceeași situație premisă, instanța invocând expres principiul „ne bis in idem”. Curtea trimite și la jurisprudența CEDO, arătând că aceasta se opune sancționării duble, administrative și penale, pentru aceleași fapte.

Soluția instanței

După toate aceste considerente, Curtea de Apel Oradea a dispus admiterea acțiunii și anularea raportului ANI. Dispozitivul este explicit: instanța admite cererea în contencios administrativ, anulează Raportul de evaluare nr. 8060/G/II/22.02.2022 și obligă pârâta la plata cheltuielilor de judecată de 3050 lei.

Concluzie

Hotărârea Curții de Apel Oradea arată că instanța nu a validat teza ANI potrivit căreia simpla semnare a unor documente emise în cursul unei proceduri urbanistice pentru fiul primarului ar fi suficientă, automat, pentru existența conflictului de interese. Din motivare rezultă că judecătorii au pus accent pe caracterul premergător al actelor, pe faptul că ele nu reprezentau, în sine, decizii administrative propriu-zise generatoare directe de folos patrimonial, pe lipsa unei favorizări probate și, decisiv, pe existența unei soluții penale definitive de achitare pentru aceeași situație de fapt, soluție care, în opinia instanței, face incompatibilă menținerea unei răspunderi administrative pentru aceleași fapte.

Decizia nu este însă definitivă. Potrivit dispozitivului, aceasta poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.

CLICK AICI PENTRU Hotarâre